Kardynalnie błędna ocena przepisów przez Mariusza Muszyńskiego [polemika]

W dniu 3 kwietnia 2019 r. Rzeczpospolitej jak i w serwisie internetowym gazety można było odnaleźć artykuł autorstwa Pana Profesora Mariusza Muszyńskiego, wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego o jakże wymownym tytule „Sędziowie od marszałka Sejmu”. Szanowny Autor wskazywał w nim, że „w procedurze powoływania sędziów po 1997 r. można znaleźć wiele błędów czy wątpliwości formalnych”, które mogą prowadzić do podważenia uprawnień tych osób do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Na uzasadnienie tej tezy, Pan Profesor przytoczył przykład powołania przez pełniących funkcję Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego i Grzegorza Schetynę 179 sędziów sądów powszechnych i administracyjnych w 2010 roku, po śmierci Prezydenta Lecha Kaczyńskiego. W ocenie Autora Marszałek Sejmu nie miał kompetencji do dokonania aktu powołania ww. sędziów, a tym samym mogli oni zostać powołani nieskutecznie.

Niezależnie od zasługującej na pełną aprobatę konkluzji artykułu, aby „zakończyć tę interpretacyjną wojnę dewastującą państwo”, traktuję tekst Pana Profesora jako merytoryczny głos w dyskusji o stosowaniu Konstytucji RP. Chciałbym wierzyć, że jest to pogląd pozbawiony emocji, kontekstu politycznego i ustrojowego, z czysto jurydyczną argumentacją na temat skutków prawnych określonych zdarzeń zaistniałych w 2010 roku. To z kolei upoważnia mnie do zajęcia stanowiska odnośnie tezy postawionej przez Autora, będącego niczym więcej jak tylko polemiką Prawnika z Prawnikiem, prawem do niezgody z – w mej ocenie – kardynalnie błędną interpretacją przepisów.

Ale po kolei. Wątpliwości prawne Pana Profesora wynikają z brzmienia art. 131 Konstytucji, który reguluje kwestię „zastępstwa” Prezydenta przez Marszałka Sejmu w wypadkach w nim określonych, m.in. w sytuacji śmierci Prezydenta. Trafnie Autor zauważa, że przepis ten posługuje się pojęciem tymczasowego wykonywania „obowiązków” Prezydenta przez Marszałka Sejmu. Nie da się odmówić logiki twierdzeniu, że obowiązek to nie uprawnienie, czy też kompetencja (wszak mamy prawo udziału w wyborach, ale obowiązek płacenia podatków; posiadamy prawo jazdy, co nie oznacza, że musimy poruszać się wyłącznie samochodami). Można nawet zgodzić się z twierdzeniem, że prawo do powoływania sędziów to uprawnienie Prezydenta, a nie jego powinność (a wręcz jest to nawet szczególna kompetencja ujęta w ramy prezydenckiej prerogatywy, określonej w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Wydawałoby się więc prima facie, że wniosek Autora jest w pełni prawidłowy – obowiązek to obowiązek, a skoro Konstytucja przewiduje „zastępstwo” przez Marszałka Sejmu przyznając mu jedynie władztwo nad wykonywaniem obowiązków Prezydenta, to nie miał on prawa powołać jakichkolwiek sędziów, a więc skorzystać z uprawnienia głowy państwa.

Jest to jednak wniosek nieuwzględniający podstawowych reguł wykładni przepisów konstytucyjnych, będący zaprzeczeniem racjonalności i rażący wręcz sztucznością.

Po pierwsze – dosłowność! Otóż, przepisów ustawy zasadniczej często nie można interpretować zbyt dosłownie, a uwzględnić należy w procesie interpretacji ich kontekst ustrojowy, charakter i cel. I tak chociażby z przepisu art. 74 ust. 5 Konstytucji („Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych”) nie można wysnuć powinności zapobieżenia wszelkich katastrofom ekologicznym, czy też – odwołując się do wspomnianego art. 131 Konstytucji – użycie w nim sformułowania „do czasu wyboru nowego Prezydenta Rzeczypospolitej” nie oznacza (zgodnie z jego dosłowną treścią) powiązanie końcowego momentu „zastępstwa” z zakończeniem aktu głosowania (wtedy dokonał się „wybór”, choć wybrana osoba nie staje się jeszcze wówczas Prezydentem), ale należy ten moment łączyć z chwilą objęcia przez Prezydenta urzędu, co następuje po złożeniu przez niego przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego (por. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 Konstytucji). Karykaturalność dosłownego odczytania tekstu ustawy zasadniczej widoczna jest przez pryzmat oczekiwania, jakoby Konstytucja zakładała, że przez pewien czas (w praktyce trwający około dwóch miesięcy od dnia wyboru do objęcia urzędu przez Prezydenta-elekta) urząd Prezydenta miałby być celowo nieobsadzony, co mogłoby prowadzić do paraliżu funkcji Państwa (np. nie zostałaby podpisana żadna ustawa, a więc nie wszedłby w życie żaden taki akt prawny). Z tej perspektywy ów „obowiązek” użyty w art. 131 Konstytucji wcale nie musi wydawać się tak jednoznaczny, jak pierwotnie można by sądzić.

Po drugie – wybiórczość! Autor popełnia również grzech wybiórczości, odwołując się do (wydawałoby) jednoznacznego brzmienia ustępu drugiego art. 131, pomijając jednak brzmienie ustępu 4 tegoż przepisu. Brzmi on natomiast następująco: „Osoba wykonująca obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu.” Celem tego ustępu jest stworzenie wyjątku – wyłączenie z uprawnień Marszałka Sejmu „zastępującego” Prezydenta RP jednej decyzji o skróceniu kadencji Sejmu. Aby więc przepis ten miał sens normatywny, konieczne jest przyjęcie, że bez jego wprowadzenia Marszałek Sejmu mógłby skrócić kadencję Sejmu (czyli, że ta czynność mieści się w zakresie art. 131 ust. 1-2 Konstytucji). Idąc przy tym tokiem rozumowania Pana Profesora należałoby przyjąć, że owo skrócenie kadencji Sejmu jest więc zawsze obowiązkiem Prezydenta – art. 131 ust. 2 Konstytucji mówi wszak wyłącznie o nich. Takiego wniosku jednak przyjąć nie można. Konstytucja przewiduje bowiem nie tylko powinność skrócenia kadencji Sejmu, ale tworzy w tym zakresie wyraźne uprawnienie Prezydenta w art. 225 („Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.”). Decyzja o skróceniu kadencji jest w takiej sytuacji fakultatywna (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, LEX 2013). Co więcej, sama Konstytucja ujmuje decyzję o skróceniu kadencji Sejmu w ramach prerogatywy, a więc szczególnej kompetencji (uprawnienia), właściwej głowie państwa (por. art. 144 ust. 3 pkt 3 Konstytucji). Jeśli zatem w katalogu „obowiązków”, o których mowa w art. 131 ust. 2 Konstytucji mieści się pewna kompetencja, którą wyłącza dopiero ust. 4 wzmiankowanego artykułu, to wątpliwość co do jednoznaczności pojęcia „obowiązku” użytego w powołanym przepisie staje się jeszcze większa. Wszak racjonalny ustrojodawca nie może aż tak bardzo nie rozumieć podstawowych pojęć języka polskiego.

Po trzecie, racjonalność! Wreszcie, każda norma prawna, a zwłaszcza norma konstytucja pełni określoną funkcję, niesie określoną i założoną przez twórców ustawy zasadniczej wartość dodaną, często tylko aksjologiczną lub programową, ale zawsze – jakąś. Wartością normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 131 ust. 1-2 Konstytucji jest z kolei zapewnienie ciągłości funkcjonowania państwa. Prezydent RP nie jest wszak tylko „strażnikiem żyrandola”, ale pełni niezwykle istotną funkcję ustrojową, zarówno w kontekście równowagi i trójpodziału władz (chociażby w procesie desygnowania Prezesa Rady Ministrów, zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu, skracania kadencji Sejmu, czy też powoływania sędziów), jak i podejmowania bieżących decyzji wpływających na funkcjonowanie kraju (np. prawo inicjatywy ustawodawczej, zarządzanie referendum ogólnokrajowego, podpisywanie albo odmowa podpisania ustawy). Konstytucja zakłada więc, że bez Prezydenta (nawet przez krótki czas) państwo jest tworem ułomnym, niepełnym, co stanowi zagrożenie dla jego bytu i organizacji (to Prezydent wszak w szczególnej sytuacji może postanowić o stanie wojny, jeśli Sejm nie może się zebrać – por. art. 116 ust. 2, to on wreszcie posiada określone kompetencje w zakresie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi – por. art. 134). Istotą sprawowania funkcji Prezydenta są zatem nie tylko obowiązki, ale i uprawnienia, a zwłaszcza jego prerogatywy. Można powiedzieć, że to właśnie szczególne kompetencje definiują charakter sprawowania urzędu Prezydenta. W sytuacji konfliktu politycznego w Parlamencie Prezydent może wystąpić – poza podziałami politycznymi – z inicjatywą ustawodawczą; w chwilach doniosłych dla Narodu może zwrócić się z orędziem stając się światłym przywódcą prowadzącym Naród przez meandry historii, w sytuacji rażącej niesprawiedliwości orzeczenia sądowego – może przywrócić sprawiedliwość stosując prawo łaski. Nie istnieje Prezydent mający tylko obowiązki i nie takim widzi go Konstytucja. Zakładając więc, że art. 131 Konstytucji każe wykonywać Marszałkowi Sejmu obowiązki Prezydenta pozbawiając go wszelkich uprawnień głowy państwa, w istocie tworzylibyśmy twór pokraczny, który nie byłby w stanie wziąć odpowiedzialności za państwo, albo wręcz działałby na jego szkodę (dość łatwo wyobrazić sobie paraliż sądownictwa związany z brakiem możliwości obsadzenia stanowisk sędziowskich, co byłoby ze szkodą dla obywateli, którym ta sama Konstytucja przyznaje wszak prawo do sądu). Wykładnia prezentowana przez Autora prowadziłaby więc ad absurdum.

Przeto, niezależnie, jak nieintuicyjne może to się wydawać, konieczne jest stwierdzenie tego, co nieoczywiste – otóż, wykonywanie obowiązków Prezydenta przez Marszałka Sejmu nierozerwalnie łączy się z prawem do korzystania prezydenckich kompetencji, a zatem także z prawem do powoływania sędziów. Artykuł 131 Konstytucji takiego wniosku nie przekreśla, bowiem należy odczytywać powinność wykonywania „obowiązków” jako imperatyw skierowany do Marszałka Sejmu (nie może więc z realizacji powinności prezydenckich zrezygnować), natomiast korzystanie z uprawień  Prezydenta wynika z charakteru instytucji „zastępstwa” (zastępujący wstępuje w sytuację prawną zastępowanego, a więc z mocy prawa w jego kompetencje – nota bene w naszej kulturze prawnej przyjęło się powierzać określonym osobom pełnienie obowiązków danego organu i określa się ich status jako „p.o.” np. „p.o. prezesa”; nikt jednak nie ma wątpliwości, iż osoba „pełniąca obowiązki” wykonuje również uprawnienia zastępowanego, mimo iż nie jest to określone wprost w samym tytule tej funkcji). Inną rzeczą jest oczywiście to, czy Marszałek Sejmu nie powinien powściągliwie korzystać z tych kompetencji z uwagi na swoją ograniczoną legitymację – ten postulat nie pozbawia go jednak wszystkich (z wyjątkiem jednego) uprawnień Prezydenta.

Jakkolwiek zaś rację ma Autor, że doktryna nie tworzy prawa, to nie sposób całkowicie pominąć dosyć jednoznacznych wypowiedzi wybitnych przedstawicieli nauki, a także kilku znamiennych orzeczeń sądowych, które problem zakresu uprawnień Marszałka Sejmu poruszyły w kilku aspektach. Co istotne – wszystkie one wydają się jednak zajmować stanowisk odmienne to poglądu Pana Profesora.

Jak bowiem wskazał M. Zubik (por. M. Zubik, Gdy Marszałek Sejmu jest pierwszą osobą w państwie, czyli polskie interregnum, Prz.Sejm. 2010/5/71-90): „Marszałek Sejmu wykonujący obowiązki prezydenta działa na tych samych zasadach, jak zastępowany organ państwa, zaliczony przez Konstytucję RP do władzy wykonawczej. Choć nie staje się prezydentem, to jednak posiada wszystkie atrybuty głowy państwa zarówno z punktu widzenia prawa międzynarodowego, jak i krajowego. Odnoszą się również do niego, co do zasady, wszystkie normy kompetencyjne, przepisy dotyczące statusu prawnego, jak i rozwiązania wynikające ze zwyczajów i ceremoniału dotyczącego głowy państwa. Staje się wówczas niewątpliwie pierwszą osobą w państwie. Marszałek Sejmu tymczasowo wykonujący obowiązki głowy państwa, wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki prezydenckie. Wyjątki w tym zakresie określa wprost Konstytucja RP. Osoba wykonująca obowiązki prezydenta nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu (art. 131 ust. 4).”

1. Sarnecki (P. Sarnecki, Komentarz do niektórych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2000) ujął zaś powyższy problem następująco: „Wykonujący funkcje Prezydenta RP Marszałek Sejmu (Senatu) wchodzi w wykonywanie wszystkich funkcji Prezydenta, tj. zarówno funkcji reprezentacyjnych, jak i funkcji gwarantowania ciągłości funkcjonowania władzy państwowej, które wykonuje także pod identycznymi warunkami (kontrasygnata, odpowiedzialność konstytucyjna itd.). Jedynym wyraźnie stwierdzonym wyjątkiem, co potwierdza tym samym tezę wypowiedzianą w zdaniu poprzednim jest konstytucyjny zakaz wykorzystywania uprawnienia do przedterminowego skracania kadencji Sejmu (art. 131 ust. 4 Konstytucji).”
2. Haczkowska (por. M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014), z powołaniem na M. Florczak-Wątor, przyjęła z kolei „Osobie wykonującej obowiązki Prezydenta RP przysługują wszystkie jego uprawnienia, z wyjątkiem możliwości skrócenia kadencji Sejmu (zob. szerzej M. Florczak-Wątor, Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i państwach z nią sąsiadujących, Prz.Pr.Kon. 2010, nr 2-3, s. 185).”

Na zakończenie wypada jeszcze odwołać się do niezwykle znamiennego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 196/13, w którym rozpoznawano skargę kandydata na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, a w którym to orzeczeniu zweryfikowano prawidłowość argumentacji, na którą powołuje się Autor w komentowanym artykule. Pytanie postawione przed zdającym brzmiało bowiem następująco:

„Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie może przejściowo sprawować urzędu, osoba wykonująca obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej nie może:

1. postanowić o skróceniu kadencji Sejmu,
2. stosować prawa łaski,
3. powołać Prezesa Rady Ministrów”.

Prawidłową odpowiedzią według klucza odpowiedzi była odpowiedź „A”, w oparciu o art. 131 ust. 1 i 4 Konstytucji. Skarżący zaznaczył jednak odpowiedź „B”, natomiast w odwołaniu wykazywał, że była ona prawidłowa, ponieważ „z uwagi na użycie w art. 131 Konstytucji sześciokrotnie słowa „obowiązek”, należało uznać, że w świetle tego przepisu, osoba zastępująca prezydenta nie wstępuje w całość sytuacji prawnej prezydenta, a jedynie w tę jej część, która wiąże się z przypisanymi głowie państwa obowiązkami.” Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował jednak ten tok rozumowania adepta prawa przyjmując, że „Brzmienie art. 131 ust. 4 Konstytucji w połączeniu z treścią ust. 1 i 2 tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że osoba przejmująca kompetencje prezydenta przejmuje je i w efekcie wykonuje je w ich całokształcie – poza wyraźnym wyjątkiem przewidzianym w ust. 4, tj. nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu. Z treści powołanych norm nie można zwłaszcza wyprowadzać – jak uczynił to skarżący – uprawnionego wniosku, że osoba wykonująca obowiązki prezydenta nie może stosować prawa łaski, które jest ściśle związane z urzędem prezydenta. Jest to typowa kompetencja głowy państwa, która została unormowana w art. 139 Konstytucji RP i nie została wyłączona w art. 131 ust. 4 Konstytucji RP. Rozważania skarżącego nie dotyczą de facto wadliwej konstrukcji pytania nr 142, lecz pozycji osoby sprawującej obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej w sytuacji, gdy sam Prezydent nie może przejściowo sprawować urzędu. Jak zasadnie stwierdził Minister Sprawiedliwości uwagi i rozważania zawarte w odwołaniu i przywołane na ten temat poglądy w piśmiennictwie, zasadzające się na odróżnieniu pojęć „obowiązek” i „uprawnienie” (przywilej) mają charakter ogólny i nie odnoszą się do przysługującej prezydentowi z mocy art. 139 Konstytucji RP kompetencji do stosowania prawa łaski. Skoro, jedynym ograniczeniem osoby tymczasowo wykonującej kompetencje prezydenta jest, zgodnie z art. 131 ust. 4 Konstytucji RP, niemożność postanowienia o skróceniu kadencji Sejmu, na co wskazano w prawidłowej odpowiedzi „A”, pozostałe dwie odpowiedzi były jednoznacznie wadliwe, gdyż prerogatywy w nich zawarte nie zostały wymienione w treści wskazanego przepisu.” Tożsamą argumentację kandydata do odbycia aplikacji notarialnej stosuje zaś obecnie Pan Profesor w komentowanym artykule.

Problem powyższy rozważył wreszcie także Sąd Okręgowy w Warszawie, który rozpatrywał powództwo o odszkodowanie, a ewentualnie zadośćuczynienia za bezpodstawne i niezgodne z prawem zamknięcie powodowi drogi do złożenia skargi konstytucyjnej i rozpatrując jeden z postawionych przez powoda zarzutów – tak przyjął w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I C 884/17: „Na marginesie jedynie zwrócić trzeba uwagę, że główny zarzut powoda odnośnie prawidłowości powołania na urząd sędziego TK Sławomiry Wronkowskiej – Jaśkiewicz sprowadzał się do twierdzenia, że nie złożyła ona ślubowania przed Prezydentem RP jak wymaga tego Konstytucja, ale przed Marszałkiem Sejmu pełniącym czasowo obowiązki Prezydenta RP. Faktem powszechnie znanym jest, że Sławomira Wronkowska – Jaśkiewicz po wyborze na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego złożyła w dniu 6 maja 2010 r. ślubowanie przed Marszałkiem Sejmu, który podówczas, na mocy art. 131 ust. 2 pkt 1 Konstytucji, tymczasowo wykonywał obowiązki Prezydenta RP, wobec śmierci w dniu 10 kwietnia 2010 r. Prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Nie oznacza to jednak, że złożone przez nią ślubowanie nie miało doniosłości prawnej. Faktem jest bowiem, że zgodnie z przywołanym przepisem Konstytucji, w razie śmierci Prezydenta RP, jego obowiązki wykonuje Marszałek Sejmu, który ma uprawnienie do realizacji wszystkich przewidzianych w Konstytucji kompetencji Prezydenta RP, z wyjątkiem rozwiązania Sejmu, gdyż ograniczenie w tym zakresie przewiduje wyraźnie art. 131 ust. 4 Konstytucji (zob. M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87- 243, Warszawa 2016, Legalis). W rezultacie przyjąć należy, że Marszałek Sejmu wykonujący tymczasowo obowiązki Prezydenta RP jest uprawniony do odebrania ślubowania od osoby wybranej przez Sejm na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Zarzuty powoda w powyższym zakresie są zatem całkowicie chybione.”

Prawem Prawników jest móc się spierać i w drodze dyskursu wypracowywać prawidłową interpretację przepisów i norm. Nie jest przy tym moim celem dowieść ponad wszelką wątpliwość, że sędziowie powołani przez byłych Marszałków Sejmu wykonujących obowiązki Prezydenta RP powołani są bez wad i jakichkolwiek wątpliwości, nie jest jej założeniem ukazanie, że Konstytucja jest nad wyraz jasna, czytelna i nie posiada jakichkolwiek mankamentów redakcyjnych (paradoksalnie – dyskusja ta jest najlepszym potwierdzeniem tezy zgoła przeciwnej). Istotą tej polemiki jest jedynie wola wykazania, że nie można podważyć prawa wzmiankowanych sędziów do sprawowania wymiaru sprawiedliwości z powołaniem na to, iż akt ich nominacji został podpisany przez Marszałka Sejmu w okolicznościach wyznaczonych ramami art. 131 Konstytucji. Z tej perspektywy nie można bowiem zgodzić się z Autorem artykułu i argumentacja przez Niego przedstawiona jest oczywiście nieprawidłowa.

To więc nie „wojna interpretacyjna dewastuje państwo”, ale czynią to rażące błędy interpretacji, prowadzące rozum na manowce. Bądźmy wszyscy, jako Prawnicy, wobec nich krytyczni.

Publikacja dostępna jest na portalu Archiwum Osiatyńskiego