Koniec z absurdem w prawie budowlanym?

Autor: Karolina Olszewska

O projekcie nowelizacji ustawy z dnia 07.07.1994 r. prawo budowlane, mówi się od kilku miesięcy. W dniu 14.02.2020 r. przyjęty przez sejm projekt ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane i innych ustaw został przedłożony do podpisu Prezydenta. 

Wielu przedstawicieli zawodów związanych z budownictwem, postulowało wprowadzenie zmian ułatwiających i przyspieszających proces budowlany. Czy zatem projekt nowelizacji, który jest procedowany w parlamencie od stycznia 2020 r., spełnia oczekiwania inżynierów budownictwa i czy po uchwaleniu zmian proces inwestycyjno-budowlany stanie się przewidywalny i efektywny?

Trwałość pozwoleń na budowę oraz ułatwienia w  legalizacja samowoli budowlanej

Na początek omawiania co istotniejszych zmian ustawy prawo budowlane, wskazać należy na wprowadzenie granicznego terminu na stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Zarówno praktycy jak i inwestorzy chwalą to posunięcie, wskazując na wprowadzenie trwałości decyzji a zatem i pewności, że po upływie 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę.

Również za korzystne rozwiązanie należy przyjąć uproszczenie, ale przede wszystkim obniżenie kosztów legalizacyjnych samowoli budowlanych. W celu uniknięcia nałożenia opłaty legalizacyjnej, właściciel co najmniej 20-letniej samowoli będzie mógł ją zgłosić do nadzoru budowlanego, wraz z ekspertyzą techniczną potwierdzającą bezpieczeństwo użytkowania obiektu i geodezyjną inwentaryzację powykonawczą.

Łatwiejsza procedura legalizacyjna oraz odstąpienie od opłat legalizacyjnych mają na celu uszczelnienie systemu kontroli bezpieczeństwa obiektów budowlanych. Analizując dane statystyczne dotyczące liczby wszczynanych postępowań legalizacyjnych oraz skuteczności egzekwowania usunięcia samowoli budowlanych przez właściwe organy inspekcji budowlanych, zachęcanie właścicieli samowoli do samo-denuncjowania, wydaje się zasadne.

Nie każdy sąsiad będzie stroną postępowania budowlanego

Zgodnie z treścią uzasadnienia projektu druku sejmowego nr 121, zawierającego rządowy projekt  nowelizacji, dotychczasowa praktyka oraz stanowisko sądów administracyjnych, zbyt szeroko interpretowały przepis art. 3 prawa budowlanego, wskazujący na krąg podmiotów będących uczestnikami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Proponowana przez ustawodawcę zmiana ma na celu ograniczenie kręgu uczestników procesu budowlanego a tym samym zapowiada odejście od dotychczasowej praktyki.

Dotychczasowa regulacja zakłada, że w strefie oddziaływania obiektu znajdują się również  nieruchomości, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, w związku z realizacją zamierzenia budowlanego. Projektowana zmiana zakłada usunięcie z omawianej definicji terminu „zagospodarowania”.  Twórcy nowelizacji podnoszą, że w obecnym brzmieniu omawianego artykułu, krąg podmiotów na które oddziałuje lub oddziaływałaby inwestycja budowlana, obejmuje również właścicieli nieruchomości (dalszych sąsiadów), którzy mogli by odczuwać immisje związane z realizowaną inwestycją budowlaną. Tym samym, każdy z sąsiadów może skutecznie żądać uznania go za stronę postępowania przed organem administracji budowlanej. Szeroki krąg potencjalnych stron nie dość że wydłuża postępowanie (terminy liczone są od daty zawiadomienia każdej ze stron a pomiędzy upływem terminu dla jednej strony a upływem terminu dla innego uczestnika może być 14 dni różnicy), zwiększa koszty prowadzonego postępowania po stronie organu, to jeszcze wpływa na termin nadania klauzuli ostateczności decyzji pozwolenia na budowę, a tym samym wydłuża trwanie całej inwestycji. Warto zaznaczyć, że obecnie obowiązująca wersja definicji sfery oddziaływania obiektu nie pozwalała na jednoznaczne określenie przez organ administracji budowlanej wszystkich stron postępowania. Ma to zaś taki skutek, że sąsiad który poczuł się pominięty podczas postępowania i będąc „życzliwym” z natury, może skutecznie wnieść o uchylenie wydanej decyzji pozwolenia na budowę. Tego scenariusza najbardziej się obawiają indywidualni inwestorzy, którzy i tak już przytłoczeni biurokracją, tracą szansę na szybkie zakończenie realizacji inwestycji i zamieszkanie we własnym domu.

Proponowana nowelizacja wprowadza ograniczenie terenu oddziaływania obiektu do nieruchomości, które doznają ograniczenia w zabudowie w związku z realizacją obiektu. Innymi słowy, stroną postępowania o budowlanego będzie ten sąsiad, który zostanie ograniczony w zabudowie przez posadowienie obiektu budowlanego na innej nieruchomości. Projektowana zmiana  komentowanego przepisu ograniczy krąg podmiotów mogących być stroną postępowania, tylko do właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości, których zabudowa zostanie ograniczona przez realizację inwestycji na działce sąsiedniej.

Ograniczenie to stanowi de facto kontynuację trendu ograniczania uczestników postępowania w procesie budowlanym, którego przykładem było wprowadzenie „limitu sąsiedztwa” w postępowaniu o środowiskowe oddziaływanie inwestycji [vide ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko].

Wydaje się, że po uchwaleniu omawianego projektu zmian, komentowany przepis będzie wzbudzać podobne kontrowersje co ograniczenie oddziaływania inwestycji, na gruncie postępowania o  oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Katalog inwestycji wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia ciągle cechuje przypadkowość a nie jednolita systematyka

W omawianym projekcie nowelizacji ustawy prawo budowlane, zdecydowano się na zmianę katalogu inwestycji niewymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zaproponowane zmiany, podobnie jak i obecnie obowiązująca ustawa, obejmują dość przypadkowy krąg inwestycji, które zostały zwolnione z reżimu pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

Niemniej proponowane zmiany powinny ucieszyć niektórych inwestorów, zwłaszcza właścicieli domów jednorodzinnych. Jeżeli nowelizacja wejdzie w życie w kształcie nadanym poprawkami z połowy lutego 2020 r., bez pozwolenia na budowę możliwe będzie wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, oranżerii czy ganków. Bez pozwolenia na budowę ale także i bez zgłoszenia będzie można zrealizować zjazdy z dróg powiatowych i gminnych. W przypadku zjazdów z dróg wojewódzkich i krajowych, obowiązywać będzie dotychczasowy wymóg zgłoszenia robót do właściwych organów administracji budowlanej. Również bez zgłoszenia (i bez pozwolenia na budowę) możliwa będzie budowa urządzeń melioracji wodnej.

Optymalizacji kosztów realizacji inwestycji sprzyjać ma wprowadzenie w ustawie zakazu pobierania przez przedsiębiorstwa wodociągowo–kanalizacyjne opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci.

W omawianym projekcie znalazła się również oczekiwana zmiana polegająca na możliwości posadowienia bankomatów czy tzw. paczkomatów bez konieczności zgłoszenia czy pozwolenia na budowę.

Wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę i odstępstwa techniczne od przepisów techniczno-budowlanych

Proponowane zmiany zakładają zmianę listy załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak również ich liczbę.

Dotychczas wymagane jest złożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami. W omawianym projekcie ustawy, inwestor będzie zobligowany do załączenia trzech projektów zagospodarowania działki/terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego.

To co miało stanowić ułatwienie dla inwestorów, zwłaszcza dla osób fizycznych chcących wybudować dom jednorodzinny, de facto będzie wprowadzać dodatkowe komplikacje w procesie budowlanym. Winnym temu jest obowiązek złożenia przez inwestora projektu technicznego w początkowej fazie postępowania budowlanego. Powszechną praktyką jest kupowanie przez indywidualnych inwestorów pakietów zwanych łącznie projektem budowlanym, bez wyodrębnionej części stanowiącej projekt techniczny. Jeżeli zostanie uchwalona nowelizacja ustawy taka jak omawiany projekt, to inwestorzy indywidualni będą musieli ponieść dodatkowy koszt przedstawienia projektu technicznego.

Omawiana kwestia nie budziłaby może kontrowersji, gdyby nie to, że na koniec procesu inwestycyjnego, inwestor będzie zobowiązany do złożenia tej samej liczby dokumentów co przy obecnie obowiązującym procesie budowlanym. Tym samym, powyższa zmiana nie uczyni procesu budowlanego bardziej przyjaznym dla inwestora.

Procedując nad zmianą ustawy w zakresie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca nie wyeliminował obecnej nieścisłości interpretacyjnej dotyczącej mapy projektowej zawierającej projekt zagospodarowania terenu/działki.

Problemy interpretacyjne dotyczące załącznika do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynikają z tego, że w przepisach regulujących proces budowlany jak i ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne, nie jest wskazany wprost obowiązek przygotowania projektu zagospodarowania działki/ terenu na mapie opatrzonej klauzulą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obwiązek ten wynika z linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadne jest zatem, by we wprowadzanej nowelizacji powyższy obowiązek wyartykułować wprost i uniknąć powtarzających się rozbieżności interpretacyjnych.

Projekt nowelizacji zakłada łatwiejsze uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Uprawnienie do wydawania zamiany będzie mieć właściwy miejscowo organ administracji, a nie, jak obecnie – minister.

***

Po analizie co istotniejszych zmian, które przewiduje nowela prawa budowlanego, trudno jest jednoznacznie stwierdzić, że nowelizacja będzie stanowić remedium na wszystkie absurdy czyhające na inwestorów na drodze postępowania budowlanego. Niewątpliwie korzystną zmianą będzie wprowadzenie 5 – letniego terminu uchylenia pozwolenia na budowę. Stanowić to będzie realizację zasady trwałości decyzji administracyjnej a dla inwestorów będzie gwarancją bezpieczeństwa realizacji inwestycji budowlanej. W pozostałym zakresie, trudno jest doszukiwać się regulacji zapewniających przejrzysty i sprawny proces budowlany.