Norki w wielkim mieście

Autor: Karolina Olszewska

Czy zmiana ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stwarza możliwość budowy ferm zwierzęcych i innych przedsięwzięć negatywnie oddziałujących na środowisko, w każdej lokalizacji?

Wraz ze zmianą ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która nastąpiła w dniu 24 września 2019 r. [dalej też jako ustawa o informacji o środowisku], w przestrzeni publicznej pojawiły się głosy, że zmiana ta umożliwi swobodne lokowanie niepożądanych inwestycji, między innymi ferm zwierzęcych, na dowolnym terenie.

Przepisem wzbudzającym najwięcej emocji, jest zmieniony art. 74 ust. 3a ustawy. Zgodnie z obecnym brzmieniem, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, są podmioty którym przysługuje prawo rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) do nieruchomości leżących na obszarze 100 metrów od granicy działki, na której ma być zrealizowana inwestycja budowlana.

Wprowadzenie ograniczenia przestrzeni obszaru do 100 metrów, miało na celu doprecyzowanie dotychczasowego pojęcia nieruchomości „bezpośrednio przylegających do działek na których ma być realizowane przedsięwzięcie”.

Pomijając kwestie związane z przyśpieszeniem procedury inwestycyjnej (dotyczącej nie tylko przyszłych ferm zwierzęcych czy innych niepożądanych przez lokalną społeczność inwestycji) należy podkreślić, że wprowadzenie tej zmiany, w zależności od stanu faktycznego, może być oceniane odmiennie. Nie trudno sobie bowiem wyobrazić taką sytuację, gdy inwestor niechcianej inwestycji, jest właścicielem działek ewidencyjnych położonych na skraju terenu zabudowanego, a inwestycję planuje zrealizować na tej z nich, która bezpośrednio nie przylega do działek zabudowanych, pozostawiając między inwestycją a zabudową, jedną ze swoich nieruchomości. W poprzednim stanie prawnym, właściciele (użytkownicy wieczyści) zabudowanych działek, które przylegają bezpośrednio do nieruchomości oddzielającej inwestycję od zabudowy, nie mogli stać się stronami postępowania środowiskowego. Tym samym, inwestor mógł realizować swoje przedsięwzięcie bez konieczności uzyskiwania zgody sąsiadów.  Po nowelizacji z dnia 19 lipca 2019 r., która weszła w życie w dniu 24 września 2019 r., w omawiany przykładzie, sąsiedzi będą stroną postępowania środowiskowego, jeżeli ich nieruchomości będą oddalone od granicy planowanej inwestycji o mniej niż 100 metrów, nawet jeżeli nie będą spełniać przesłanek bezpośredniego sąsiedztwa.

Powyższy przykład obrazuje, że wprowadzenie cenzusu wielkości obszaru, nie musi oznaczać pogorszenia sytuacji właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości leżących blisko planowanej inwestycji.

Należy również zwrócić uwagę, że analizowany przepis, wskazujący na krąg podmiotów będących stroną postępowania środowiskowego, odnosi się do każdej inwestycji budowlanej, której rozpoczęcie wymaga wszczęcia postępowania środowiskowego. Tym samym twierdzenie, że głośna zmiana ustawy o informacji o środowisku ma wyłącznie na celu ułatwienie budowy ferm zwierzęcych i innych przedsięwzięć o intensywnych i niepożądanych waporach lub wysokim stężeniu hałasu, jest zbyt daleko idące.

Akty prawa miejscowego, czyli samorządność gmin w ustalaniu ładu i porządku

Zarówno przed omawianą nowelizacją, jak i po wprowadzonej zmianie, ustawa o informacji o środowisku, dopuszcza realizację inwestycji oddziałujących na środowisko, o ile inwestycja ta nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami prawa miejscowego. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale również te uchwały rad gminy, którym ustawy nadają rangę aktów prawa miejscowego.

Bezsprzecznym pozostaje fakt, że gmina może zakazać realizacji inwestycji szczególnie uciążliwych dla mieszkańców, w treści miejscowych planów. Nie zawsze jest to jednak skuteczne.

Jak wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego za sygnaturą akt II OSK 2367/18, zakaz budowy ferm zwierzęcych (w stanie faktycznym sprawy były to tytułowe norki) może zostać ustanowiony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile hodowla i prowadzenie fermy zwierząt pozostawałaby w sprzeczności z głównym przeznaczeniem terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.

Z uwagi na to, że chów i hodowla zwierząt stanowią rodzaj działalności rolniczej, ustanowienie zakazu realizacji inwestycji polegającej na budowie fermy zwierzęcej na terenach wiejskich (przeznaczonych w planie jako tereny rolnicze), stanowi rażące naruszenie własności podmiotów przez władztwo gminy i tym samym pozostaje podstawą do uchylenia prawa miejscowego.

Ponadto, oznaczenie przeważającej funkcji danego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowi wytyczne do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania w dalej jednostce samorządu terytorialnego. Czyli, jeżeli w studium uwarunkowań i kierunków dla danego tereny przewidziano funkcje związane z produkcją rolną, to w miejscowym planie nie mogą znajdować się zakazy prowadzenia produkcji rolnej lub jej ograniczenia. W tym miejscu warto też przytoczyć jeden z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z listopada 2005 r. (II SU/Lu, 386/05), w którym sąd ten – choć przyznał, że gmina może w pewnych wypadkach ograniczać w miejscowym planie uprawnienia właścicieli – to akt prawa miejscowego nie może zawierać dowolnych ograniczeń, zakazów lub nakazów nieprzewidzianych w ustawie, np. określać zakazu chowu i hodowli zwierząt czy ustalać górny pułap zwierząt przetrzymywanych na fermie.  

Oceniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako źródło zakazu lokalizacji ferm zwierzęcych lub innych, szczególnie uciążliwych dla mieszkańców czy środowiska, inwestycji należy mieć również na uwadze to, że uchwałę o przyjęciu miejscowego planu, można zaskarżyć oraz uchylić w dowolnym czasie. Ten wyjątek od zasady trwałości prawa miejscowego (inne uchwały rad gminy można zaskarżyć w terminie miesiąca od ich ogłoszenia), daje szansę inwestorom na usunięcie niekorzystnych zapisów zagospodarowania przestrzennego, co zaś umożliwi realizację planowanych przez nich przedsięwzięć.

Drugim źródłem prawa, które może wprowadzać ograniczenia w zakresie trzymania znacznej ilości zwierząt (ferm zwierząt gospodarskich) na nieruchomości w gminie, jest regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy.

Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, każda z gmin ma obowiązek, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwalić regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten ma status aktu prawa miejscowego, a tym samym musi być przestrzegany również w prowadzenia chowu i hodowli zwierząt.

W zakresie nieruchomości wyłączonych z produkcji rolnej (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na inne cele niż rolne), rada gminy może wprowadzić obostrzenia w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Oznacza to, że planowanie realizacji inwestycji przez hodowców we wsi lub mieście może zostać znacznie utrudnione przez postanowienia aktów prawa miejscowego.

Słowo o immisjach

Na koniec należy również wspomnieć o cywilistycznej drodze ochrony przed negatywnymi skutkami ferm zwierzęcych i innych przedsięwzięć negatywnie wpływających na nieruchomości sąsiednie. W przypadku, gdy z powodu nadmiernie uciążliwego zapachu lub hałasu wytwarzanego przez prowadzenie działalności przez hodowcę, właściciele sąsiednich nieruchomości (bez ustawowego limitu obszaru oddziaływania) mogą żądać od właściciela nieruchomości, na której jest zlokalizowana inwestycja, zaprzestania działań nadmiernie negatywnie wpływających na te nieruchomości. Kluczowe znaczenie ma określenie „nadmiernie”. Powinno być ono oceniane z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, jak również całego obszaru potencjalnego negatywnego oddziaływania.

Nie taka zmiana straszna, jak ją opisują

Analizując zmianę w oznaczeniu stron postępowania o środowiskowe uwarunkowania planowanej inwestycji, nie można autorytatywnie stwierdzić, że ustawodawca otworzył furtkę dla lokowania ferm zwierzęcych w aglomeracjach miejskich i wiejskich. Możliwość taka de facto istniała również przed wprowadzeniem ustawowej granicy 100 metrów jako wyznacznika strefy oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wprowadzenie zaś miernika odległości, umożliwiło określenie co należy rozumieć jako bezpośrednie sąsiedztwo dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na pytanie, czy przez zmianę ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawodawca wpuścił norki, a raczej ich fermy do miast, odpowiedź powinna brzmieć – one potencjalnie mogły tam być przed nowelizacją.