Obywatele mogą się powoływać bezpośrednio na regulacje unijne z pominięciem niezgodnych z nimi norm prawa krajowego

Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej polski porządek prawny otworzył się na nieznane dotychczas instytucje prawa unijnego, które stało się na mocy 91 ust. 3 Konstytucji RP częścią krajowego systemu prawa. Najwięcej wątpliwości w tym aspekcie wywołuje kwestia obowiązku implementacji dyrektyw.

Bardzo często się zdarza, iż państwa członkowskie, z przyczyn politycznych lub organizacyjnych, nie dokonują pełnej transpozycji dyrektyw do prawa wewnętrznego. Problem ten dotyczy zarówno braku wdrożenia dyrektywy w całości w terminie w niej wskazanym, jak i jakichkolwiek przejawów wadliwej implementacji, poprzez którą nie zostaje osiągnięty cel wskazany w akcie unijnym. Nawet jednak w takich sytuacjach jednostka nie pozostaje bezradna i w dalszym ciągu przysługują jej skuteczne instrumenty prawne służące ochronie jej uprawnień.

Państwo zapłaci 

W związku z tym, iż adresatem dyrektyw jest państwo członkowskie, a wadliwa implementacja oznacza naruszenie przez to państwo norm Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), skutkiem niepełnej transpozycji norm prawa unijnego jest możliwość wszczęcia przez Komisję Europejską na podstawie art. 258 TFUE przeciwko danemu państwu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie niewypełniania obowiązków traktatowych. Możliwość zainicjowania ww. postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości przysługuje także każdemu państwu członkowskiemu (por. art. 259 TFUE).

Trybunał Sprawiedliwości, uwzględniając przedmiotową skargę, wydaje wyrok, w którym nakazuje państwu odpowiednie wdrożenie dyrektywy. W razie braku wykonania przez to państwo wspomnianego wyroku, Komisji Europejskiej przysługuje prawo żądania, by Trybunał Sprawiedliwości nałożył na państwo członkowskie sankcję w formie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. Ryczałt ma wymiar jednorazowy, natomiast kara pieniężna naliczana jest na przyszłość za każdy kolejny dzień braku wypełnienia obowiązku traktatowego. Powyższa odpowiedzialność nie jest ograniczona kwotowo i występuje jedynie w relacji państwo członkowskie - organy Unii Europejskiej. Dla przykładu można wskazać, iż w odniesieniu do Polski najmniejsza dopuszczalna kara ryczałtowa wynosi 3,61 mln euro. Nie ma ona jednak bezpośredniego przełożenia na sytuację jednostek.

Państwo naprawi szkodę 

Jednostka, która poniosła szkodę w następstwie wadliwej implementacji dyrektywy ma natomiast możliwość wystosowania wobec państwa członkowskiego roszczeń odszkodowawczych, związanych z naruszeniem przez to państwo obowiązku pełnej i terminowej implementacji. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości począwszy od postępowania w sprawie Francovich (sygn. C-6/90 i C-9/90) oraz Factortame III (sygn. C-46 i C-48/93) jako podstawę tej odpowiedzialności wskazało art. 10 TWE. Obejmuje ona zarówno przypadki nieterminowego wdrożenia dyrektywy, jak i implementacji wadliwej, nieuwzględniającej rezultatu, który miał zostać osiągnięty przez ww. akt prawny. Przesłanki tej odpowiedzialności zostały dookreślone przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w ww. orzeczeniu w sprawie Factortame III. Należą do nich:

  • naruszenie przez państwo normy prawa unijnego, która przyznaje uprawnienie jednostkom,
  • istnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa a szkodą,
  • istotność/waga naruszenia prawa unijnego - w odniesieniu do niepełnej implementacji dyrektywy.

Jeśli zatem jednostka poniosła szkodę w następstwie wadliwej implementacji dyrektywy przez państwo członkowskie, w szczególności jeśli nie zostało jej na gruncie ustawodawstwa krajowego przyznane uprawnienie, do którego wprowadzenia zobowiązane zgodnie z treścią dyrektywy było państwo członkowskie lub też uprawnienie to nie zostało przyznane w sposób pełny, a państwa członkowskie nie miały przyznanej swobody w zakresie implementacji, to szkoda taka podlega naprawieniu w związku z działaniem naruszającym prawo unijne. W tym zakresie odpowiedzialność państwa jest analogiczna jak odpowiedzialność za bezprawne działanie lub zaniechanie władzy publicznej na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego. Jest to zatem efektywny instrument zapewnienia skuteczności prawa unijnego na płaszczyźnie krajowej, który de facto uznaje wprost, iż państwo w zakresie stosowania prawa unijnego nie posiada swobody, ale jeśli nie wykonuje obowiązków wynikających z ustawodawstwa unijnego, to działa bezprawnie.

Uprawnienia jednostki

Niezależnie od powyższego orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wykształciło także zasadę bezpośredniego skutku dyrektyw, występującą wyłącznie w relacji jednostka - państwo (wertykalnej). Daje ona możliwość powoływania się przez jednostki bezpośrednio na przepisy prawa unijnego, z pominięciem niezgodnych z nimi norm prawa krajowego. Ten aspekt bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego został po raz pierwszy zaprezentowany przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Van Duyn (sygn. 41/74). Trybunał uznał wówczas, iż na podstawie dyrektywy jednostka może wywodzić swoje uprawnienia w relacji do państwa i na jej podstawie może żądać przyznania ochrony prawnej. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazało jednocześnie na następujące warunki dla powołania się na postanowienia dyrektyw:

  • brak implementacji dyrektywy mimo upływu wyznaczonego terminu albo wadliwa implementacja,
  • powołanie się przez jednostkę na jasne i konkretnie określone uprawnienie w stosunku do państwa lub żądanie wykonania konkretnego obowiązku nałożonego na państwo członkowskie w dyrektywie,
  • postanowienia dyrektywy nadają się do bezpośredniego zastosowania, tj. nie mają charakteru warunkowego i nie wymagają konkretyzacji przez akt prawa krajowego.

Nierespektowanie przez państwo uprawnień jednostki spełniających ww. warunki może być natomiast podstawą odpowiedzialności cywilnej państwa, na podstawie art. 417 i n. kodeksu cywilnego. Problem ten dotyczy w szczególności przepisów prawa podatkowego, prawa ochrony środowiska, prawa pracy, prawa konsumenckiego, prawa upadłościowego, prawa energetycznego oraz prawa rynków kapitałowych.

Powyższe konsekwencje są również aprobowane w orzecznictwie sądów polskich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2008 r., sygn. I FSK 922/08 oraz Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2006 r., sygn. II PK 17/06).

Obowiązki sądów krajowych 

Prawo unijne przewiduje także jeszcze jeden szczególny zakres uprawnień jednostki, który w odróżnieniu od zasady bezpośredniego skutku dyrektyw - występuje nie tylko w wymiarze wertykalnym, lecz także horyzontalnym, tj. może być wykorzystywany jako podstawa odpowiedzialności w sporze pomiędzy jednostkami. Mowa mianowicie o obowiązku wykładni prowspólnotowej prawa krajowego.

Trybunał Sprawiedliwości w wyrokach w sprawach von Colson (sygn. 14/83), Marleasing (sygn. C-106/89) i Pfeiffer (sygn. w sprawach połączonych C-397/01 do C-403/01) wskazał, iż sąd stosujący przepisy prawa krajowego jest obowiązany, w granicach swojej właściwości, do wykładni prawa wewnętrznego zgodnie z brzmieniem i celem dyrektywy, o ile jest to możliwe.

Oznacza to, że pod warunkiem, iż proces wykładni nie doprowadzi do rezultatów sprzecznych z językowym brzmieniem przepisu, należy interpretować prawo krajowe tak, by w jak najszerszym stopniu odpowiadało ono założeniom dyrektyw. Jeśli zatem państwo członkowskie wadliwie dokona implementacji dyrektywy, w sposób który pozbawia jednostki możliwości dochodzenia roszczenia, a jednocześnie możliwe będzie dokonanie interpretacji prawa krajowego w sposób odpowiadający celom dyrektywy, to jednostka ma możliwość powołania się właśnie na prawo unijne i jego interpretację. W ten sposób normy polskiego porządku prawnego mogą nabierać znaczenia, które pierwotnie nie było zamierzeniem polskiego ustawodawcy, a które wynika z woli ustawodawcy unijnego, otwierając tym samym nową płaszczyznę odpowiedzialności cywilnej.