Prawny węzeł gordyjski

Nie milkną echa ostatnich decyzji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-791/19) oraz polskiego Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 7/20) w sprawie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego oraz relacji polskiego i unijnego porządku prawnego. Gdyby jednak na chwilę odrzeć nieco z emocji tę dyskusję, może się okazać, że problem ten nie jest wcale nowy, nie ma charakteru wyłącznie politycznego i co może najtrudniej przyjąć – jest nieunikniony i nierozwiązywalny w obecnej przestrzeni prawnej.

Nadrzędność prawa

Ale od początku. Chcielibyśmy wszyscy, jako obywatele, aby system prawny był spójny, logiczny i jednolity. Tak jednak nie jest i nigdy nie będzie. Dotyczy to zwłaszcza relacji prawa krajowego oraz prawa międzynarodowego, którego szczególnym przejawem jest prawo unijne. Współistnienie ze sobą różnych porządków prawnych może powodować i powoduje kolizje, a więc sytuacje, w których poszczególne regulacje tych porządków będą ze sobą sprzeczne.

Dzieje się tak już w kwestii tak fundamentalnej, jaką jest pierwszeństwo stosowania danego prawa. Jedną z podstawowych zasad prawa unijnego, wykształconą w orzecznictwie TSUE, a wcześniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), jest bowiem nadrzędność prawa unijnego nad prawem państw członkowskich (por. wyrok ETS z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal), co dotyczy także norm o charakterze konstytucyjnym.

Polska ustawa zasadnicza akceptuje tę nadrzędność w art. 91, ale jedynie w odniesieniu do kolizji z ustawami. Uznaje przy tym w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP swój prymat na terytorium RP względem prawa unijnego.

Konstytucja RP nie zawiera jednak żadnej normy kolizyjnej, która wskazywałaby, co czynić, gdy prawo unijne pozostaje sprzeczne z konstytucją. Zresztą, nie jest to żadna wyjątkowość na płaszczyźnie europejskiej – tylko Konstytucja Republiki Cypryjskiej (por. art. 1a) wprowadza bowiem nadrzędność prawa unijnego nad normami konstytucyjnymi w wypadku zaistnienia rozbieżności. W pozostałych państwach kolizje prawa unijnego i krajowego są rozstrzygane (o ile w ogóle) w relacji do ustaw zwykłych, a więc analogicznie jak w art. 91 Konstytucji RP. Wciąż bowiem silne jest przekonanie, że konstytucja stanowi potwierdzenie suwerenności narodu i z tego tytułu musi mieć palmę pierwszeństwa. Swoją drogą – nie wydaje się, żeby Cypryjczycy z uwagi na wspomniany już art. 1a stali się się mniej suwerenni.

Kurs kolizyjny

Nie jest zatem niczym niezwykłym sytuacja, w której dojdzie do kolizji obu porządków prawnych i każdy z nich wówczas będzie uważał, że jego postanowienia przeważają. Zresztą przykładów takich daleko nie trzeba szukać – w Polsce głośnym echem odbiła się możliwość stosowania europejskiego nakazu aresztowania (ENA) w odniesieniu do obywatela polskiego, którego ekstradycja była konstytucyjnie zakazana (por. wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, w którym uznano niekonstytucyjność przepisów wprowadzających ENA), w Niemczech z kolei zapadły dwa znamienne orzeczenia tzw. Solange I (z 29 maja 1974 r.) i Solange II (z 22 października 1986 r.) akceptujące prymat prawa unijnego dopóki (niem. solange – dopóki) poziom ochrony praw podstawowych w prawie unijnym będzie nie niższy niż w prawie niemieckim, a 5 maja 2020 r. Federalny Trybunał Konstytucyjny zakwestionował – z punktu widzenia konstytucyjnego – prowadzony przez Europejski Bank Centralny i zaaprobowany przez TSUE program skupu obligacji sektora publicznego strefy euro.

Polski TK już orzekał

Co zatem począć, gdy dwa porządki prawne stają w szranki o miano najwyższego aktu prawnego w Rzeczypospolitej? Na to pytanie odpowiedział wprost TK w słynnym wyroku z 11 maja 2005 r. (sygn. akt K 18/04), który dotyczył zgodności z Konstytucją RP Traktatu akcesyjnego, na podstawie którego Polska przystąpiła do Unii Europejskiej.

Trybunał wskazał wówczas, że: „Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyły nową sytuację, w której obowiązują obok siebie autonomiczne porządki prawne. (…) Występowanie względnej autonomii porządków prawnych, opartych na własnych wewnętrznych zasadach hierarchicznych, nie oznacza braku wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też możliwości wystąpienia kolizji między regulacjami prawa wspólnotowego a postanowieniami konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą konstytucji a normą prawa wspólnotowego, i to sprzeczności, której nie można eliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona – z uwagi na wspomnianą już wspólność założeń i wartości – pojawić się wyjątkowo. Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo ostatecznie decyzji o wystąpieniu z UE. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z konstytucją może Naród reprezentować”.

Raczej niewielkie są szanse, aby w aktualnym układzie sił politycznych zmienić Konstytucję RP, nie jest również możliwe, by TSUE zmienił akcentowaną od kilku dziesięcioleci zasadę nadrzędności prawa unijnego. Wydawać by się zatem mogło, że został stworzony prawny węzeł gordyjski, który może zostać przecięty jedynie przez ostatnią alternatywę, zwaną przez wielu polexitem. To jednak nieco upraszczające, choć kuszące, myślenie.

Dwa rozwiązania

Istnieją bowiem jeszcze co najmniej dwa, choć niedoskonałe rozwiązania, które mogą być pomysłem na wyjście z patowej sytuacji.

Po pierwsze, gdy prawo jest niedoskonałe, zwyciężyć musi pragmatyzm. Oznacza on mniej więcej tyle, iż zarówno TSUE, jak i TK będą miały odrębne wizje prymatu i stosowania prawa unijnego i de facto stworzony zostanie faktyczny rozdźwięk między prawem polskim a unijnym (sądy i organy europejskie nie będą uznawały Izby Dyscyplinarnej SN i jej orzeczeń oraz będą nakładały na Polskę określone sankcje za niestosowanie wyroku TSUE, a w Polsce ID będzie orzekać, aż do czasu ewentualnej zmiany prawodawstwa). Mimo sprzeczności oba porządki prawne będą zatem trwały niczym małżeństwo z rozsądku.

Po drugie, możliwe jest podjęcie próby usunięcia sprzeczności przez pryzmat oceny orzeczeń TK wydanych w kwestii relacji prawa unijnego i polskiego w kontekście poprawności składu tego trybunału. Jeśli bowiem przyjąć interpretację, zgodnie z którą w wydaniu orzeczeń uczestniczyły lub będą uczestniczyć osoby nieuprawnione (sędziowie dublerzy), to samo orzeczenie nie może być uznane za orzeczenie TK, a więc przestanie istnieć sprzeczność będąca konsekwencją zapadłego wyroku. Taki stan oczywiście zakłada rozbieżność ocen co do kwalifikacji orzeczeń wydanych przez polski TK.

Każde rozwiązanie rodzi negatywne konsekwencje, od czysto finansowych, po chaos prawny, jest dalekie od ideału i rozwiązania problemu (jakim musiałaby być zmiana prawa unijnego lub Konstytucji RP). Czasem jednak lepiej zaakceptować rozwiązanie niedoskonałe, niż pogodzić się z koniecznością opuszczenia Unii w imię bezwzględnie rozumianej suwerenności i idyllicznej czystości prawa. 

Artykuł ukazał się 20 lipca 2021 roku w Dzienniku Gazecie Prawnej.