Prezes UOKiK rośnie w siłę. W imię lepszej ochrony konsumenta

Możliwość robienia zakupów kontrolowanych, blokowania stron internetowych oraz co najbardziej kontrowersyjne – prowadzenia przeszukania w firmach w sprawach dotyczących naruszenia zbiorowych interesów konsumentów – takie nowe narzędzia chce mieć Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Poszerzenie kompetencji jest odpowiedzią na nowe zagrożenia związane z rozwojem rynku cyfrowego

W wykazach prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawiła się zapowiedź nowelizacji ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumenta (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 369; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1667). Z zamieszczonych założeń do projektu wynika, że zmiany mają zwiększyć – nie po raz pierwszy w ostatnich latach – uprawnienia prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Za przygotowanie projektu noweli ma być odpowiedzialny nowy, powołany kilka dni temu prezes UOKiK – Tomasz Chróstny, dotychczasowy wiceprezes. Projekt ma być przyjęty przez rząd do końca marca 2020 r.

Chodzi o to, aby dopasować przepisy do zmieniającego się rynku, szczególnie usług cyfrowych, i dzięlti temu lepiej chronić konsumentów uwikłanych w coraz to nowe alternatywne inwestycje albo piramidy finansowe.

Jak zauważają autorzy nowych przepisów w uzasadnieniu do założeń, rozwój gospodarki cyfrowej w ostatnich latach mocno przyspieszył: oferuje konsumentom coraz bardziej różnorodne i skomplikowane produkty, w tym finansowe. – A to powoduje, że coraz trudniejsze staje się monitorowanie działalności gospodarczej pod kątem pojawiających się zagrożeń. Trudna jest również identyfikacja nieuczciwych podmiotów, które często do tego prowadzą działalność o charakterze transgranicznym. W tej sytuacji zwiększenie uprawnień prezesa wydaje się jak najbardziej potrzebne – mówi Małgorzata Cieloch, dyrektor biura prasowego UOKiK.

Propozycje jednak budzą też kontrowersje. Jak zwykle w takich przypadkach pojawiają się głosy, że organ kontrolny zyskuje zbyt duże uprawnienia (na co szczególnie są wyczuleni przedsiębiorcy). Zapytani przez nas eksperci zwracają zaś uwagę, że kompetencje, które ma zyskać niedługo prezes UOKiK, mają już policja albo Krajowa Administracja Skarbowa. Nie ma więc potrzeby, aby zyskiwał je kolejny organ. Twórcy ustawy podkreślają jednak potrzebę zmian. Ich zdaniem nadanie prezesowi UOKiK nowych albo rozszerzenie już istniejących kompetencji wpłynie na zwiększenie wykrywalności naruszeń dzięki nowym możliwościom zbierania materiału dowodowego. To zaś zapewni większą skuteczność ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Nie znamy jeszcze szczegółów ustawy nowelizacyjnej, a jedynie założenia, ale już dzisiaj wstępnie możemy ocenić kierunek zmian. Jakie rozszerzone uprawnienia ma więc zyskać prezes? Kluczowe są cztery:

• uzyskanie dostępu do większej ilości informacji od publicznych organów, podmiotów lub agencji krajowych;
• wprowadzenie możliwości przeprowadzenia zakupu kontrolowanego – a więc nabycia towaru lub usługi, przedstawiając się jako inna osoba;
• uzyskanie możliwości wpływu na interfejs internetowy, np. blokowania stron naruszających zbiorowe interesy konsumentów;
• możliwość stosowania przeszukania także w sprawach dotyczących naruszenia zbiorowych interesów konsumentów. (…)

Unijne rozporządzenie

Skąd – kolejny w ostatnich latach – pomysł wzmocnienia uprawnień prezesa UOKiK? Przypomnijmy – te uprawnienia systematycznie rosną. Przykładowo, od kilku lat kontrolerzy mogą wcielać się w rolę tajemniczego klienta, prezes ma możliwość wydawania istotnych poglądów w sprawach kluczowych dla ochrony interesów konsumentów, może wydawać ostrzeżenia.

– Zmiany w dużej mierze podyktowane są dyrektywą unijną – podkreśla Małgorzata Cieloch. Rzeczywiście, wpływ zmieniającego się rynku na konsumentów nie umknął Komisji Europejskiej. Efektem analiz było przyjęcie rozporządzenia nr 2017/2394 Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2017 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów i uchylające rozporządzenie nr 2006/2004/WE (rozporządzenie CPC; Dz.Urz. UE z 2017 r. L 345, s. 1). Projektowana nowelizacja ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest jednak nie tylko wdrożeniem do polskiego porządku prawnego rozporządzenia nr 2017/2394, lecz także – jak twierdzą sami twórcy założeń do nowych przepisów – chęcią podniesienia poziomu ochrony konsumentów oraz zwiększenia skuteczności działania prezesa UOKiK.

Przeszukanie

Niektóre przyjęte rozwiązania budzą kontrowersje wśród ekspertów. Największe emocje wywołuje pomysł wprowadzenia możliwości przeszukania w sprawach konsumenckich. Przeszukanie to groźne z punktu widzenia przedsiębiorców narzędzie, pozwalające pozyskać niezbędne dowody w skuteczniejszy sposób niż kontrola. To rozwiązanie nieobce prezesowi UOKiK, ale dziś w sprawach konsumenckich niedostępne. (…)

Inny tryb przewiduje art. 105n ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z nim w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, w toku postępowania wyjaśniającego i postępowania antymonopolowego, w celu znalezienia i uzyskania informacji z akt, ksiąg, pism, wszelkiego rodzaju dokumentów lub informatycznych nośników danych, urządzeń oraz systemów informatycznych i innych przedmiotów mogących stanowić dowód w sprawie, prezes UOKiK może przeprowadzić u przedsiębiorcy przeszukanie pomieszczeń i rzeczy. Muszą jednak istnieć uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że wymienione informacje lub przedmioty tam się znajdują. (…)

Rozszerzenie instytucji przeszukania na postępowania w sprawach ochrony konsumentów jest zdaniem twórców założeń do projektu noweli konieczne, bo, jak wskazują, zwykła kontrola opiera się na materiale przekazanym przez kontrolowanego, a przeszukanie pozwala na bardziej dokładne i skuteczne dotarcie do materiału dowodowego, który do tej pory nie był udostępniany. W uzasadnieniu do założeń czytamy, że obecnie przedsiębiorcy, wobec których prezes UOKiK prowadzi postępowania, podczas zwykłych kontroli niejednokrotnie odmawiają przekazywania informacji oraz dokumentów, powołując się na wolność od samooskarżenia się. (…)

Przepływ środków pod lupą

Mniej kontrowersji budzi pomysł, by prezes miał szerszy niż obecnie dostęp do informacji od publicznego organu, podmiotu lub agencji krajowych. Zgodnie z obowiązującymi już przepisami prezes UOKiK może w ramach prowadzonych postępowań żądać dostępu do znajdujących się w posiadaniu organów administracji publicznej akt oraz istotnych informacji. Projektowana zmiana nada prezesowi kolejne uprawnienia, takie jak: prawo śledzenia przepływów środków finansowych i danych lub potwierdzanie tożsamości osób w niego zaangażowanych. Zyska też dostęp do informacji o rachunkach bankowych i własnościach stron internetowych. (…)

Strach przed superurzędem

Przedsiębiorcy obawiają się, że UOKiK stanie się „superurzędem, który będzie skupiał w jednym ręku zarówno funkcje śledcze, jak i orzecznicze. Eksperci zwracają uwagę, że nowe proponowane kompetencje, takie jak rozszerzenie zakresu dostępu do informacji lub przeszukania w sprawach konsumenckich albo zakup kontrolowany, przypominają uprawnienia organów ścigania. (…)

OPINIE EKSPERTÓW

Problemem są braki kadrowe i niedostateczne finansowanie

Bernadeta Kasztelan-Świetlik
radca prawny, wspólnik w kancelarii GESSEL 

Moje zaniepokojenie budzi uprawnienie do zakupu kontrolowanego oraz dostępu do większej ilości danych. Obecnie w Polsce są organy, które już mają uprawnienia do wykonywania wskazanych w projekcie zadań. W przypadku zakupu kontrolowanego jest to policja, w przypadku śledzenia przepływów pieniężnych – Komisja Nadzoru Finansowego i Krajowa Administracja Skarbowa. Nie ma zatem konieczności, aby kolejnemu organowi państwowemu przyznawano tak szczególne uprawnienia. UOKiK mógłby w razie konieczności korzystać z informacji czy wsparcia organów, które te uprawnienia już mają. Natomiast wzrost efektywności UOKiK na pewno wymaga znaczącego zwiększenia budżetu, aby prezes mógł je przeznaczyć na korzystanie z uprawnień, którymi już dysponuje. Nie ma jeszcze sprawozdania za 2019 r., więc nie wiadomo, ile odbyło się kontroli, przeszukań lub wizyt tajemniczego klienta u przedsiębiorców. Nie sądzę jednak, aby łączna liczba tego typu działań UOKiK była imponująca, i to nie względu na brak ustawowych uprawnień, ale ze względu na braki kadrowe. Dlatego uważam, że tylko znaczące zwiększenie budżetu umożliwi UOKiK realne zwiększenie efektywności. UOKiK najbardziej potrzebuje niezbędnego sprzętu ułatwiającego i przyspieszającego analizę dokumentów zdobytych w trakcie przeszukań i kontroli. Nowe środld pozwolą także rozwiązać ogromny problem, z którym od lat boryka się prezes UOKiK, tj. wzrost wynagrodzeń dla najbardziej doświadczonej kadry oraz zatrudnienie na godziwych warunkach niezbędnej grupy specjalistów. W Komisji Europejskiej każde postępowanie jest prowadzone przez zespół casehandlerów, co jest ogromnym ułatwieniem szczególnie w przypadku nielegalnych porozumień, w których udział bierze wielu przedsiębiorców i materiał dowodowy to często kilkadziesiąt segregatorów. W Polsce postępowanie prowadzi jedna osoba, przy czym – ze względu na fluktuację kadr – rzadko się zdarza, aby ta sama osoba prowadziła je od początku do końca. Dlatego UOKiK od lat apeluje o finansowe wzmocnienie, które umożliwi mu bardziej efektywne działanie. 

Artykuł ukazał się w Dzienniku Gazecie Prawnej z dn. 31.01.2020 r.