Maksymalna kara, jaką prezes UOKiK może nałożyć na przedsiębiorcę, który naruszył prawo antymonopolowe lub ochrony konkurencji lub prawa, może wynosić 10 proc. obrotów firmy z poprzedniego roku. Do niedawna wydawało się jasne, że to maksymalny limit dotyczący wszystkich naruszeń, jakie mogą wystąpić w jednym postępowaniu. Okazuje się, że dziś już tak nie jest. W obecnie obowiązującej interpretacji UOKiK karę w wysokości maksymalnego limitu w ramach jednej decyzji prezes może nałożyć wielokrotnie - osobno za każde stwierdzone naruszenie. - Jedno postępowanie administracyjne może obejmować kilka praktyk (kilka naruszeń), np. nieujawnianie celu handlowego oraz utrudnianie odstąpienia od umowy. W takim przypadku możemy za każdą z tych praktyk nałożyć karę w wysokości maksymalnie 10 proc. obrotów - mówi dla DGP prezes UOKiK Marek Niechciał. Konsekwencje? Teoretycznie łączna kara w ramach jednej decyzji może pochłonąć nawet całoroczne obroty przedsiębiorcy! I co ważne, prezes nie tylko przyjmuje taką intepretację, ale coraz śmielej ją stosuje. Jak nam potwierdził, tylko w ciągu ostatnich kilku miesięcy w dwóch przypadkach nałożył kary, które nawet wielokrotnie przekroczyły limit. W dodatku ma już nawet wyrok SOKiK, który potwierdza słuszność takiego działania.

Czy nowe podejście urzędu jest właściwe? Zdania ekspertów prawa oraz reprezentantów przedsiębiorców są podzielone. W opinii części prawników może tu czaić się niebezpieczeństwo. Bo wszak prezes może nie tylko karać firmy na tyle dotkliwie, aby przywołać je do porządku, ale może też świadomie wyeliminować podmiot z rynku. A to nie jest korzystne dla konkurencji - dodaje Bernardeta Kasztelan-Świetlik, radca prawny z kancelarii GESSEL, była wiceprezes UOKiK. Z drugiej strony przyznaje jednak, że to może być jedyny sposób na eliminację z rynku tych podmiotów, które z oszukiwania klientów zrobiły sobie biznes.

Pewne jest jedno: i zwolennicy, i przeciwnicy nowej polityki karania przyjętej przez UOKiK przyznają, że przepis dotyczący limitu karania jest nieprecyzyjny i pozwala na dwojaką interpretację.

Sankcje, które mogą eliminować firmy z rynku

Oszukiwanie konsumentów zasługuje na najwyższą karę. A ta - wbrew powszechnemu przekonaniu biznesu i części prawników - wcale nie musi być ograniczona do 10 proc. obrotu. W jednej decyzji można nałożyć tę maksymalną sankcję osobno za każde ze stwierdzonych naruszeń - taką interpretację przyjął szef UOKiK. I coraz śmielej zaczyna ją stosować w praktyce

"Karać, karać, karać" - tak ma wyglądać polityka Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w stosunku do tych najbardziej niepokornych, łamiących prawo firm. Czego zresztą prezes urzędu Marek Niechciał nie ukrywa. W TGP z 4 października 2019 r. stwierdził wprost: "Koniec pobłażliwości, czas na kary". Trudno się temu zresztą dziwić, gdyż UOKiK coraz częściej zmaga się z ewidentnymi oszustami. Bywa że przedsiębiorcy prowadzą działalność w sposób ewidentnie sprzeczny z prawem, uznając, że korzyści wynikające z takiego "biznesu" przewyższą ewentualne konsekwencje. I to się sprawdzało przez całe lata. Między innymi w ten sposób narodziły się branże "garnkowa" czy "pościelowa" wciskające ludziom niepotrzebne im, zazwyczaj kiepskiej jakości produkty za ogromne pieniądze i wykorzystująca zmniejszoną zdolność postrzegania rzeczywistości niektórych osób, szczególnie w podeszłym wieku. Jak grzyby po deszczu wyrosły też firmy telekomunikacyjne, operatorzy gazowi, prądowi i tym podobni, którzy podszywali się pod cieszących się największą renomą dostawców. Firmowe polityki tych nieuczciwych przedsiębiorców często zakładały nawet to, że za oszukańcze prowadzenie biznesu konsekwencją będzie nałożenie kary administracyjnej. A tej często unikali, a nawet jeśli ją płacili, to najczęściej okazywało się, że i tak nieetyczna i niezgodna z prawem działalność się opłaci. Prezes UOKiK od kilku miesięcy poprzez swoje decyzje wysyła sygnały do rynku, że czas skończyć z takim podejściem. I w kwestiach, w których cierpi interes konsumentów, będzie niezwykle surowy! Tym samym znaczenia nabiera to, w jaki sposób prezes urzędu może karać. I okazuje się, że zaczyna interpretować przepisy znacznie ostrzej, niż wielu przedsiębiorców do tej pory sądziło. (...)

Nowe spojrzenie

Chodzi tu o przede wszystkim o interpretację przepisów o górnym limicie wysokości kary za naruszenie przepisów antymonopolowych lub konsumenckich (np. zbiorowych interesów konsumentów). Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów może nałożyć na przedsiębiorcę, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości nie większej niż 10 proc. obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli przedsiębiorca ten, choćby nieumyślnie, naruszył przepisy - tak stanowi art. 106 ust. 1 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 369 ze zm.). I wiele osób przez lata sądziło, że ustawodawca w tym przepisie określił maksymalny wymiar sankcji, jaką może wymierzyć prezes urzędu jednemu przedsiębiorcy w jednym postępowaniu (np., jeśli dany przedsiębiorca zanotował w 2018 r. obrót na poziomie 10 mln zł, to prezes urzędu może w 2019 r. nałożyć na niego karę w wysokości do jednego miliona zł). Tymczasem interpretacja UOKiK jest inna. Przepis zdaniem prezesa UOKiK mówi o górnych widełkach dotyczących kary za jedno naruszenie. Przy czym jego zdaniem nic nie stoi na przeszkodzie, by jedną decyzją nałożyć wiele kar. "Jedno postępowanie administracyjne może obejmować kilka praktyk (kilka naruszeń), np. nieujawnianie celu handlowego oraz utrudnianie odstąpienia od umowy. W takim przypadku możemy za każdą z tych praktyk nałożyć karę w wysokości maksymalnie 10 proc. obrotów" - nie ukrywa prezes urzędu (patrz: opinia ). A skoro tak, to nic nie stoi na przeszkodzie, by ogólna sankcja wynikająca z jednej decyzji przekraczała nawet roczny obrót przedsiębiorcy. Istotne jest tylko to, by urzędnicy zidentyfikowali wiele różnych naruszeń. I ta koncepcja już znalazła swoje odzwierciedlenie w kilku decyzjach prezesa UOKiK. W ostatnim okresie - jak poinformował nas urząd - prezes wydał co najmniej trzy decyzje, dwie w ostatnim czasie, w których wysokość kar nawet kilkukrotnie przekraczała wysokość 10-procentowego limitu (patrz: ramka). Przy czym ile konkretnie razy ten pułap został przekroczony, tego urząd nie wyjawił, zasłaniając się, że nie może ujawniać obrotów ukaranych przedsiębiorców. Część prawników, z którymi rozmawialiśmy, uważa, że urząd postępuje słusznie. Ale są też tacy, którzy twierdzą, że ustawodawcy chodziło o stworzenie gwarancji dla przedsiębiorcy, że nie zostanie ukarany dotkliwiej aniżeli sankcją w wysokości 10 proc. rocznego obrotu. Tym samym, ich zdaniem nowa praktyka UOKiK jest niewłaściwa. (...)

OPINIE EKSPERTÓW

Zbyt wysokie kary mogą eliminować z rynku, co nie jest korzystne dla konkurencji

 

Bernadeta Kasztelan-Świetlik
radca prawny, wspólnik w kancelarii Gessel,
wiceprezes UOKiK w latach 2014-2017

 

Wysokość kar nakładanych przez prezesa UOKiK zawsze budziła duże emocje. W trakcie prowadzonych postępowań przedsiębiorcy starali się przewidzieć - z różnym skutkiem - jak duża może być wysokość sankcji. Bazując na treści art. 106 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wiadomo było, że kara nałożona na przedsiębiorcę za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję, niezgłoszenie zamiaru koncentracji czy naruszenie zbiorowych interesów konsumentów nie może przekroczyć 10 proc. jego obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary. Jak czytamy w wyjaśnieniach dotyczących ustalania kar pieniężnych w sprawach związanych z naruszeniem zakazu praktyk ograniczających konkurencję, jeżeli wysokość kary ustalona na podstawie wyjaśnień przekracza tę wartość, to nakłada się ją w maksymalnej wysokości, czyli 10 proc. obrotu. Podobne zdanie znajduje się w wytycznych Komisji Europejskiej z 2006 r.: "Dla każdego przedsiębiorstwa i związku przedsiębiorstw uczestniczących w naruszeniu przepisów, zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia 1/2003 ostateczna kwota grzywny w żadnym wypadku nie przekroczy 10 proc. całkowitego obrotu uzyskanego w poprzedzającym roku obrotowym". Pojawia się pytanie o zakres zastosowania tego ograniczenia, jeżeli w jednej decyzji organ nakłada więcej niż jedną karę pieniężną.

W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. (sprawa PZU Życie, C-617/17) Trybunał Sprawiedliwości UE, odpowiadając na pytanie prejudycjalne Sądu Najwyższego, stwierdził, że w jednej i tej samej decyzji można wymierzyć dwie kary, jednak krajowy organ ochrony konkurencji musi upewnić się, czy kary te - rozpatrywane łącznie - są proporcjonalne do charakteru naruszenia. Podkreślić należy, że w tym przypadku prezes UOKiK uznał, że stosowana przez PZU Życie praktyka naruszała jednocześnie i krajowe, i unijne prawo konkurencji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na karę 50 mln zł składają się: kara z tytułu naruszenia przepisów krajowego prawa konkurencji (ok. 33 mln zł) oraz osobna - z tytułu naruszenia prawa unijnego (ok. 17 mln zł). Ani trybunał, ani polskie sądy nie zajęły się kwestią ograniczenia maksymalnego wymiaru kary do 10 proc. obrotów, ponieważ wymierzona przez prezesa UOKiK sankcja stanowiła zaledwie 0,5 proc. obrotów spółki.

Pojawia się jednak pytanie o możliwość zastosowania maksymalnego wymiaru kary w sytuacji, kiedy w jednej decyzji wymierzana jest ona za kilka naruszeń: czy w takim przypadku próg 10 proc. odnosi się do każdej praktyki osobno czy też do łącznej sumy kar nałożonych przez UOKiK w jednej decyzji? Jakkolwiek ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie przewiduje - w odróżnieniu od przepisów kodeksu karnego - ustalenia w decyzji kary łącznej, w mojej ocenie należałoby stosować analogiczne podejście. W przeciwnym razie łączna wysokość kar nałożonych na przedsiębiorcę mogłaby przewyższyć wysokość jego przychodu, co wyeliminowałoby go z rynku. A to zdecydowanie nie jest korzystne dla konkurencji!

 

Autorzy: Joanna Pieńczykowska i Patryk Słowik

Pełna treść artykułu znajduje się w Dzienniku Gazecie Prawnej (Tygodnik Gazeta Prawna) z dn. 18.10.2019 roku.