Wzmocnienie pozycji UOKiK – efektowne czy efektywne?

Jeżeli organ antymonopolowy ma być skuteczny, jest oczywiste, że należy go odpowiednio wyposażyć – zarówno we właściwie dobrany zakres kompetencji,  jak i środki finansowe, umożliwiające realizację określonych ustawowo zadań. Z roku na rok Prezesowi UOKiK stawiane są coraz większe wymagania dotyczące ochrony konkurencji i konsumentów. I dobrze, bo wobec szybko rozwijającej się gospodarki i nowych technologii z jednej strony a pogonią za zyskiem i obniżeniem standardów kupieckiej uczciwości z drugiej, przedsiębiorcy i  konsumenci często są bezradni. Czy jednak za wzrostem oczekiwań idą odpowiednie do tego fundusze? Śmiem wątpić.

Urząd ten widzę ogromny, czyli rosnące kompetencje Prezesa UOKiK

Utworzony równo 30 lat temu Urząd Antymonopolowy miał pierwotnie za zadanie chronić konkurencję. W praktyce oznaczało to przede wszystkim dyscyplinowanie ówczesnych monopolistów rynkowych (takich jak Telekomunikacja Polska czy Petrochemia Płock) oraz kontrola koncentracji przedsiębiorców. Wraz z rozwojem gospodarki rynkowej zmieniła się struktura rynku – działania urzędu coraz częściej dotyczyły przedsiębiorców, którzy zaczęli się zmawiać (uzgadniać ceny, dzielić rynek), aby ułatwić sobie życie na coraz bardziej konkurencyjnym rynku.

W połowie lat dziewięćdziesiątych palącym problemem stały się skargi konsumentów, którzy byli bezradni w starciu z dynamicznym rozwojem przekazów reklamowych i agresywnych praktyk rynkowych. Poszerzono zatem pole działania  i tak powstał Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z czasem Prezes UOKiK zaczął także nadzorować udzielani pomocy publicznej oraz działalność Inspekcji Handlowej. W 2017 r. Prezesowi UOKiK poruczono prowadzenie postępowań z zakresu nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej, a od 2020 r. – także z zakresu ograniczania zatorów płatniczych. Ciekawi mnie, czym jeszcze UOKiK zostanie uszczęśliwiony… Patrząc na niezwykle szeroki zakres kompetencji – nieporównywalny chyba z żadnym innym organem antymonopolowym na świecie – można stwierdzić, że ustawodawca tworzy omnipotentny organ, który ma być lekiem na całe zło. Czy to dobry pomysł ? Melchior Wańkowicz powiedział kiedyś, że nie lubi zegarków z wodotryskiem – bo to i wody dadzą tyle, co kot napłakał i godzinę źle pokażą. Dokładanie kolejnych zadań tylko dezorganizuje prace Urzędu, ale dodatkowo nie idzie w parze z adekwatnym wzrostem budżetu Urzędu, który umożliwiłby ich realizację. A jeśli w ramach posiadanych już zasobów UOKiK ma wypełniać zadania dodatkowe, to ma to oczywiście negatywny wpływ na jego efektywność. A potem politycy czy kontrolerzy NIK zadają pytania, dlaczego postępowania trwają tak długo, a wykrywalność karteli taka niska.  

Krótka kołdra, czyli skromniutki budżet Prezesa UOKiK

Roczny budżet UOKiK to ok. 75 mln PLN i z własnego doświadczenia wiem, że ta kwota niestety nie zapewnia wykonywania zadań w sposób, jakiego się oczekuje od sprawnie działającego organu. Dla porównania – roczny budżet IPN wynosi ok. 360 mln PLN. Warto jednak podkreślić, że pracownicy UOKiK – w przeciwieństwie do IPN – mają do czynienia z dynamicznym rozwojem procesów rynkowych, wymagających nieustannej czujności i zdobywania wiedzy ze wszystkich gałęzi gospodarki, w tym rynków nowych technologii. Podjęcie polemiki z przedsiębiorcami i ich służbami prawnymi, wymaga zatrudnienia odpowiednich specjalistów.  Pamiętam tłumaczenia i pokazywanie statystyk decydentom – bezskutecznie. A przecież i przedsiębiorcy i konsumenci domagają się większej efektywności Prezesa UOKiK – tj. zwiększenia liczby wykrytych karteli, szybszych postępowań i decyzji, które likwidują antykonkurencyjne i antykonsumenckie zachowania przedsiębiorców. To przecież oczywiste, że aby sprostać tym wymaganiom konieczne są fundusze, adekwatne do zakresu zadań i poziomu oczekiwań.

Nowe pomysły

Prowadzone są obecnie prace nad kolejną nowelizacją ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, dotyczące:

1. rozszerzenia instytucji przeszukania także na postępowania konsumenckie (art. 105n uokik);
2. uprawnień dotyczących interfejsu internetowego polegających na prawie do nakazania:

• usunięcia treści lub ograniczenia dostępu do interfejsu internetowego lub nakazania umieszczenia wyraźnego ostrzeżenia dla konsumentów wchodzących na interfejs internetowy,
• dostawcy usług hostingowych usunięcia lub wyłączenia interfejsu internetowego lub ograniczenia dostępu do niego, lub
• w odpowiednich przypadkach nakazania rejestrom domen i podmiotom rejestrującym domeny usunięcia pełnej nazwy domenowej (FQDN) i umożliwienia właściwemu organowi jej rejestracji.

3. uprawnienia do nabywania towarów lub usług w tym, w razie potrzeby, z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości;
4. rozszerzenia zakresu możliwości dostępu do informacji od publicznego organu, podmiotu lub agencji krajowych ( w tym śledzenia przepływów finansowych śledzenie przepływów środków finansowych i danych lub potwierdzanie tożsamości osób zaangażowanych w przepływ środków finansowych i danych).

W przypadku dwóch pierwszych uprawnień jestem w stanie zgodzić się z koniecznością wzmocnienia uprawnień Prezesa UOKiK. Należy pamiętać, że każde przeszukanie wymaga zgody sądu, na które można złożyć zażalenie. Jednak dwa pozostałe uprawnienia budzą moje zaniepokojenie.

Obecnie w Polsce są organy, które już mają uprawnienia do wykonywania wskazanych w projekcie zadań. W przypadku tzw. zakupu kontrolowanego – jest to Policja, w przypadku śledzenia przepływów pieniężnych  – KNF czy KAS. Nie ma zatem konieczności, aby kolejnemu organowi państwowemu przyznawano tak szczególne uprawnienia; UOKiK mógłby w razie konieczności korzystać z informacji czy wsparcia organów, które te uprawnienia już mają. Natomiast wzrost efektywności UOKIK na pewno wymaga znaczącego zwiększenie budżetu, aby Prezes UOKiK mógł je przeznaczyć na korzystanie z uprawnienień, którymi już dysponuje. Nie ma jeszcze sprawozdania za 2019 r., więc nie wiadomo, ile odbyło się kontroli, przeszukań, czy wizyt tajemniczego klienta u przedsiębiorców. Nie sądzę jednak, aby łączna liczba tego typu aktywności UOKiK była imponująca i to nie względu na brak ustawowych uprawnień, ale ze względu na braki kadrowe. Dlatego właśnie uważam, że tylko znaczące zwiększenie budżetu umożliwi UOKiK zwiększenie efektywności, i to realnie, a nie na papierze. UOKiK najbardziej potrzebuje niezbędnego sprzętu ułatwiającego i przyspieszającego analizę dokumentów zdobytych w trakcie przeszukań i kontroli.

Nowe środki pozwolą także rozwiązać ogromny problem kadrowy, z którym od lat boryka się Prezes UOKiK – tj. wzrost wynagrodzeń dla najbardziej doświadczonej kadry oraz zatrudnienie na godziwych warunkach niezbędnej grupy specjalistów. W Komisji Europejskiej każde postępowanie jest prowadzone przez zespół casehandlerów, co jest ogromnym ułatwieniem szczególnie w przypadku nielegalnych porozumień, w których udział bierze wielu przedsiębiorców i materiał dowody to często kilkadziesiąt segregatorów! W Polsce postępowanie prowadzi jedna osoba, przy czym – ze względu na fluktuację kadr – rzadko zdarza się aby ta sama osoba prowadziła je od początku do końca…  Dlatego UOKiK od lat apeluje o finansowe wzmocnienie, które umożliwi mu bardziej efektywne działanie. Trudno mi zatem zrozumieć ten brak odzewu, szczególnie w zestawieniu ze składanymi publicznie deklaracjami dotyczącymi wspierania gospodarki i obrony konsumentów przed nieuczciwymi przedsiębiorcami.

W mojej ocenie – dopóki budżet Urzędu, odpowiedzialnego za eliminację niekorzystnych dla konkurencji i konsumentów praktyk rynkowych, będzie stanowił zaledwie 1/5 budżetu IPN, zajmującego się polityką historyczną, trudno będzie mówić o jego efektywności. I dotyczy to przede wszystkim środków przeznaczonych na ochronę konkurencji. Dorzucanie kolejnych zadań i uprawnień – w sytuacji, kiedy nie będzie środków na ich realizację – doprowadzi raczej do stagnacji i marginalizacji UOKiK niż do zwiększenia jego efektywności.