Zmiany w sposobie gospodarowania nieruchomościami w sferze publicznej i nie tylko

Autor: Karolina Olszewska

Zmiany w sposobie gospodarowania nieruchomościami w sferze publicznej i nie tylko, czyli co przyniosła ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw.

Kilka słów wstępu o KZN

W dniu 20 lipca 2017 r. została przyjęta ustawa powołująca Krajowy Zasób Nieruchomości (KZN), jako urzeczywistnienie założeń Narodowego Programu Mieszkaniowego. W treści uzasadnienia, autorzy ustawy wskazali na konieczność spełnienia konstytucyjnego obowiązku zaspakajania, przez władzę publiczną, potrzeb mieszkaniowych obywateli, zwłaszcza tych o umiarkowanych dochodach. W celu realizacji tego obowiązku, zaistniała potrzeba utworzenia państwowej osoby prawnej, która będzie komasować grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, ale również pozostające w użytkowaniu Skarbu Państwa (czyli stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego), przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i związaną z nią infrastrukturą techniczną.

Poza powołaniem KZN, ustawodawca przekazał temu podmiotowi instrumenty prawne, umożliwiające mu nabywanie nieruchomości oraz nałożył na jednostki samorządu terytorialnego, Agencję Mienia Wojskowego oraz Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, inne organy zarządzające lub będące  użytkownikami wieczystymi nieruchomości pozostających własnością Skarbu Państwa oraz (do 15 sierpnia 2019 r.) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, obowiązek sporządzania wykazów nieruchomości będących własnością tych podmiotów bądź pozostających w ich użytkowaniu wieczystym, położonych na terenach miast, gmin wiejsko – miejskich oraz poza tymi granicami, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania,  przewiduje przeznaczenie ich na realizację inwestycji mieszkaniowych. Wykazy te były przekazywane do KZN, a każda nieruchomość wymieniona w wykazie, mogła zostać przekazana do Zasobu. Tym samym wybór nieruchomości został zastrzeżony na rzecz KZN.

Zmiany wprowadzone 15 sierpnia 2019 r. dotyczące KZN

Istotą zmian w funkcjonowaniu KZN, które weszły w życie 15 sierpnia br., było rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do składania wykazu nieruchomości o spółki Skarbu Państwa oraz ich spółki zależne. Od tej daty, KZN ma uprawnienie do przejęcia nieruchomości stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości tych podmiotów.

Przejęcie nieruchomości do Zasobu następuje na podstawie protokołu, w zwykłej formie pisemnej wobec nieruchomości innych niż spółek Skarbu Państwa, oraz w formie notarialnego przy przejmowaniu nieruchomości z wykazu spółek Skarbu Państwa.

Wpływ ustawy i jej zmian na obrót nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniową

Zarówno przed 15 sierpnia 2019 r., jak i po tej dacie, nabycie nieruchomości od podmiotów zobowiązanych do sporządzania wykazów nieruchomości, zostało obarczone ustawowym prawem pierwokupu zastrzeżonym na rzecz KZN. Oznacza to, że proces nabycia nieruchomości przez inwestora (i to nie tylko nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową) od jednostek samorządu terytorialnego czy od spółek Skarbu Państwa wydłuży się o miesiąc, w trakcie którego KZN będzie mogło wykonać przysługujące mu prawo pierwokupu. Ponadto, analiza znowelizowanych przepisów skłania do konstatacji, że obrót nieruchomościami inwestycyjnymi na cele mieszkaniowe będącymi mieniem Skarbu Państwa, gospodarowanym przez jednostki samorządu terytorialnego, jednostek samorządu terytorialnego oddanych w użytkowanie wieczyste Skarbowi Państwa, czy też mienie spółek Skarbu Państwa, zostanie znacznie ograniczony, a w niektórych przypadkach, wręcz faktycznie wyłączony.

Pozytywną zmianą wprowadzoną nowelizacją ustawy o KZN jest wprowadzenie normy kolizyjnej w przypadku zbiegu ustawowego prawa pierwokupu przysługującego gminie lub Skarbowi Państwa [vide: art. 109 ustawy  z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami] z ustawowym prawem pierwokupu zastrzeżonym na rzecz KZN. Dotychczas należało się liczyć z koniecznością zawiadomienia zarówno właściwej gminy, jak i KZN o zawarciu warunkowej umowy sprzedaży, a w przypadku woli skorzystania przez oba te podmioty z prawa pierwokupu, z powodu braku odpowiedniej regulacji, czekanie na rozstrzygnięcie sporu, który z tych podmiotów będzie mógł wykonać prawo pierwokupu. Po dniu 15 sierpnia br. gminie bądź Skarbowi Państw nie będzie przysługiwać prawo pierwokupu do nieruchomości, jeżeli prawo to będzie przysługiwać KZN na mocy ustawy.

Zabrakło jednak postanowień w przypadku zbiegu w/w praw pierwokupu, których źródłem jest inna ustawa niż ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami. Należy zatem przyjąć, że w pozostałych przypadkach zbiegu tych uprawnień prawotwórczych, sprzedaż nieruchomości będzie mogła nastąpić pod warunkiem niewykonania tego prawa zarówno przez uprawniony podmiot, jak i przez KZN (np. w przypadku obrotu nieruchomościami położonymi w specjalnej strefie ekonomicznej czy na terenie portów lotniczych).

Ustawa o zmianie ustawy o KZN wprowadziła również korzystne dla inwestorów zmiany w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami, jak i w ustawie prawo budowlane. Dotyczą one możliwości zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości w przypadku trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zmiana ta stanowi realizację postulatów uczestników rynku nieruchomościowego, głównie deweloperów realizujących inwestycje budowlane na dawnych terenach przemysłowych. Dotychczas, każde z większych miast stosowało niejednolitą wykładnię art. 73 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, począwszy od odmowy wydawania pozwoleń na budowę, zaskarżania wydanych pozwoleń na budowę, po uzależnienie zmiany celu użytkowania wieczystego od wysokich (i nieuzasadnionych) opłat. Po 15 sierpnia br. organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę tylko z tego powodu, że cel inwestycji nie jest zgodny z celem wskazanym w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Wątpliwości interpretacyjne może budzić natomiast określenie „trwała zamiana przeznaczenia” gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste. Niemniej, kierunek zmian wprowadzonych w ustawie o zmianie ustawy o KZN, w tym zakresie, należy uznać za racjonalny.